W wyroku z dnia 08.07.2015r. w sprawie o sygn.akt: I SA/Łd 636/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, iż Rada Miasta nie może zawężać ustawowej kategorii beneficjentów dotacji do podmiotów posiadających tytuł prawny do dysponowania nieruchomością położoną na terenie miasta, gdyż także wspólnoty mieszkaniowe (pomimo tego, iż nie posiadają tytułu prawnego do „dysponowania” nieruchomością w szerokim znaczeniu tego słowa) mogą spełnić kryteria dofinansowania inwestycji w zakresie budowy przyłączy kanalizacyjnych.
Rada Miasta podjęła uchwałę dotyczącą zasad udzielania dotacji celowej na dofinansowanie kosztów inwestycji w zakresie budowy przyłączy kanalizacyjnych. Rada zdecydowała między innymi, iż o dotację mogą ubiegać się osoby fizyczne i inne podmioty posiadające tytuł prawny do dysponowania nieruchomością położoną na terenie miasta, w którym będzie realizowane dotowane przedsięwzięcie.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej zaskarżyło ten zapis uchwały.
Zdaniem organu, przymiot posiadania tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością wyklucza m.in. z zakresu podmiotów uprawnionych do korzystania z finansowania wspólnoty mieszkaniowe, gdyż wspólnota mieszkaniowa zgodnie z ustawą z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, ze zm.) nie posiada tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością w szerokim znaczeniu pojęcia “dysponowania” czyli m.in. rozporządzania, zbywania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się z argumentacją Regionalnej Izby Obrachunkowej
Sąd wskazał, iż art. 3 pkt 41 Prawa ochrony środowiska definiuje pojęcie “tytuł prawny”, przez który należy rozumieć prawo własności, użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, ograniczone prawo rzeczowe albo stosunek zobowiązaniowy. Niewątpliwie wspólnota mieszkaniowa sprawuje trwały zarząd nad nieruchomością, w skład której wchodzą lokale należące do ogółu właścicieli i może być tylko podmiotem praw i obowiązków związanych z zarządzaniem nieruchomością wspólną. Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 lutego 2014 r. o sygn. akt VI ACa 980/13 (LEX nr 1469474) wskazał, iż zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.), pojęcie wspólnoty mieszkaniowej jest używane w ustawie jako synonim ogółu właścicieli lokali. Wspólnota mieszkaniowa jest podmiotem prawa cywilnego (ułomną osobą prawną), należy jednak podkreślić, że charakteryzuje się cechami różniącymi ją nie tylko od osób prawnych, ale także od innych osób ustawowych, w szczególności od handlowych spółek osobowych. Wspólnota powstaje nie na skutek czynności prawnej, lecz z mocy samego prawa, w chwili wyodrębnienia w danej nieruchomości pierwszego lokalu, którego właścicielem jest inna osoba niż właściciel nieruchomości, jej istnienie wiąże się wyłącznie ze sprawowaniem zarządu nieruchomością wspólną (art. 1 ust. 1, art. 18 i n. ww. ustawy). Jej zadaniem jest sprawne zarządzanie nieruchomością wspólną i utrzymanie tej nieruchomości w stanie niepogorszonym. Wobec tego należy uznać, iż wspólnota mieszkaniowa nie ma uprawnień do “dysponowania nieruchomością” w rozumieniu rozporządzania nią według własnego uznania.
W ocenie Sądu uchwała rady gminy (miasta) powinna w sposób jasny i wyczerpujący określać adresatów (stronę podmiotową) tego aktu prawa miejscowego, bez możliwości stosowania luzu interpretacyjnego.
Sąd zwrócił uwagę, iż ustawodawca podał w art. 403 ust. 4 Prawa ochrony środowiska przykładowe kategorie podmiotów, do których taka uchwała może zostać skierowana, czyli beneficjentów dotacji. Za przyjęciem tezy, że stanowi to jedynie przykładowe wskazanie podmiotów, przemawia użycie sformułowania “w szczególności” oraz oddanie do kompetencji rady gminy możliwości udzielenia tym podmiotom dotacji. Tym samym właściwa rada gminy może udzielić dotacji wszystkim podmiotom wskazanym w tym przepisie, bądź też kierując się własną polityką w tym zakresie, jedynie niektórym uznając, że pozostałe podmioty określonej pomocy nie wymagają. Takie przykładowe wskazanie oznacza również, że właściwy organ może wskazywać inne jeszcze kategorie podmiotów, które nie zostały wymienione w tym przepisie. Tym samym rada gminy może dokonać wyboru podmiotów wskazanych w ust. 4, w tym w punkcie 1 tego przepisu, jak również wskazać inne podmioty, które przez ustawodawcę nie zostały przykładowo podane. (…) Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, wydając uchwałę na zasadzie art. 403 ust. 4 Prawa ochrony środowiska nie może jednak modyfikować (zawężać) kategorii potencjalnych beneficjentów dotacji, wynikających z tych przepisów, gdyż takie działanie stanowi naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wykroczenie poza granicę upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego.
Zatem Rada Miasta nie może zawężać ustawowej kategorii podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych do “podmiotów posiadających tytuł prawny do dysponowania nieruchomością położoną na terenie miasta” , albowiem również wspólnoty mieszkaniowe, pomimo tego iż nie posiadają tytułu prawnego do “dysponowania” nieruchomością w szerokim znaczeniu tego słowa, mogą spełnić kryteria dofinansowania inwestycji w zakresie budowy przyłączy kanalizacyjnych.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wytknął również i to, że uchwała Rady Miasta nie reguluje kwestii sposobu i terminu rozliczenia dotacji. Jeżeli zgodnie z art. 403 ust. 5 Prawa ochrony środowiska sposób rozliczania dotacji powinien być określony przez radę gminy w drodze uchwały, to te kryteria w tym zakresie powinny być jasno uregulowane w akcie prawa miejscowego. Tymczasem Rada Miasta, wychodząc poza zakres upoważnienia ustawowego, nałożyła obowiązek zwrotu nie kwoty udzielonej dotacji, ale “kwoty odpowiadającej kosztom poniesionym przez Miasto inwestycji polegającej na budowie przyłącza do nieruchomości”. W ocenie Sądu te wielkości pieniężne nie zawsze muszą być równe i mogłoby się zdarzyć tak, że beneficjent dotacji byłby zobowiązany, na podstawie uchwały, do zwrotu środków przewyższających udzieloną dotację, równa kosztom budowy przyłącza kanalizacyjnego.
Sąd przypomniał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to rada ta może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim została do tego upoważniona. Ponadto, jeżeli dany przepis i wskazane w nim elementy mają charakter wyczerpujący, to nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowanie tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 13 lutego 2013 r., II SA/Go 1069/12, LEX nr 1277963; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12).
Wyrok WSA w Łodzi z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Łd 636/15, prawomocny
Opublikowano: www. orzeczenia.nsa.gov.pl
Główny Specjalista ds. Prawnych – r.pr. Magdalena Borowczyk-Zalewska
