W dniu 30.09.2016 roku na stronie Rządowego Centrum Legislacji, w zakładce Rządowy Proces Legislacyjny, zamieszczony został projekt ustawy Kodeks urbanistyczno-budowlany. Andrzej Adamczyk Minister Infrastruktury i Budownictwa, kierując projekt ustawy do konsultacji, m.in. do Izby Gospodarczej „ Wodociągi Polskie”, wyznaczył termin do zgłaszania uwag na dzień 28 października 2016 roku.
Termin zakończenia konsultacji publicznych został określony na dzień 30 listopada 2016r.
Do konsultacji publicznych skierowano projekt Kodeksu urbanistyczno- budowlanego (dalej: KUB) oraz uzasadnienie projektu wraz z oceną skutków regulacji.
W ramach drugiego etapu prac nad projektem KUB przewidziano ustawę- Przepisy wprowadzające KUB ( m.in. okresy przejściowe, czasowe zachowanie w mocy nabytych uprawnień, zmiany w ponad 70 ustawach), projekty aktów wykonawczych do KUB, ustawę o architektach i inżynierach budownictwa oraz ustawę o organach administracji inwestycyjnej i nadzoru budowalnego.
Celem KUB ma być przywrócenie i zapewnienie efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz wzmocnienie partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym (na wszystkich poziomach), a także poprawa przewidywalności i usprawnienie procesu inwestycyjnobudowlanego – z poszanowaniem ładu przestrzennego oraz efektywne lokalizowanie i realizacja inwestycji publicznych.
W projekcie KUB przewidziano m.in. zastąpienie opłaty planistycznej i adiacenckich jednolitą opłatą infrastrukturalną, pobieraną za faktycznie poniesione koszty infrastruktury. Wprowadzono też nowe pojęcia, jak np. „ inwestycja” ( przez którą rozumie się dzisiejsze roboty budowlane, ale także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zmianę zagospodarowania terenu), „ zgoda inwestycyjna” (stanowiąca rozstrzygnięcie zastępujące dzisiejsze pozwolenie na budowę, zgłoszenie budowy, zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania, decyzję o warunkach zabudowy, decyzję o podziale nieruchomości – wydawana przez organy administracji inwestycyjnej (starostę lub wojewodę).
W założeniach projekt KUB ma również za zadanie ujednolicić zasady dla przyłączy i zjazdów.
Izba Gospodarcza „ Wodociągi Polskie” do projektu KUB wniosła szereg uwag. Przygotowanie uwag poprzedzone zostało spotkaniem z członkami Zespołu Prawnego, powołanego do konsultacji w zakresie działań legislacyjnych Izby.
Poniżej Izba zamieszcza pismo zawierające uwagi zgłoszone do projektu KUB, przesłane do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wraz z pismem przewodnim:
Bydgoszcz , 27.10. 2016 r.
Uwagi do Kodeksu urbanistyczno- budowlanego Izby Gospodarczej „ Wodociągi Polskie”
W ramach uwag ogólnych, Izba Gospodarcza „ Wodociągi Polskie” wskazuje, iż w świetle regulacji Kodeksu urbanistyczno-budowlanego ( dalej także: Kodeks, projekt) trudno jest zinterpretować, jak mają się przepisy projektu do rozwiązań już funkcjonujących. W projekcie brak jest bowiem rozdziału zawierającego przepisy odnoszące się do ustaw już obowiązujących, przepisów przejściowych i końcowych.
Wobec braku powyższego rozdziału nie wiadomo np. czy jako lex specialis pozostać ma przepis art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej „uzzw”), zgodnie z którym: „Realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci.”), czy też budowa przyłączy wodociągowych oraz kanalizacyjnych ma teraz stać się obowiązkiem przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych na podstawie art. 350 Kodeksu.
Co istotne, w sytuacji gdyby obowiązek budowy przyłączy faktycznie miałby stać się obowiązkiem przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, to rodzi się pytanie – czy przedsiębiorstwo będzie miało obowiązek uwzględniania budowy przyłączy w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1 uzzw, a w konsekwencji, czy przewidziany w art. 350 § 1 projektu obowiązek budowy przyłączy przez przedsiębiorstwo ograniczony będzie do przyłączy przewidzianych w tym planie (obecnie zgodnie z art. 15 ust. 1 uzzw: „Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1”).
Z uwagi na brak ww. rozdziału nie wiadomo też, czy jako lex specialis pozostać ma przepis art. 5 ust. 2 uzzw, zgodnie z którym jeżeli umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej, odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie”), czy też nie tylko budowa, ale także zapewnienie działania przyłączy w sposób ciągły i niezawodny (również w części znajdującej się na prywatnych nieruchomościach) ma stać się obowiązkiem tego przedsiębiorstwa.
Na tle przywołanej wyżej regulacji zawartej w art. 350 Kodeksu dotyczącej przyłączy, zauważyć należy, iż w sytuacji, gdy ma dojść do zasadniczego przesunięcia odpowiedzialności przedsiębiorstwa wod.-kan., rodzą się oczywiste pytania:
– o koszty tych przedsięwzięć, które będą ujmowane w taryfach, obciążając wszystkich mieszkańców miast, a nie tylko tych, w interesie których budowane będzie przyłącze (np. domy jednorodzinne),
– o sprawy formalnoprawne związane z posadowieniem przyłączy w gruntach, co do których mogą istnieć konflikty na tle praw własności,
– o relację do dzisiaj obowiązującego stanu faktycznego i prawnego, zgodnie z którym przyłącza generalnie nie wchodzą w skład majątku przedsiębiorstw, lecz pozostają mieniem prywatnym – czy wystąpi dwoistość stanów prawnych, czy też ustawodawca zadecyduje o wejściu wszystkich przyłączy w skład przedsiębiorstwa,
– inne, np. prawo wejścia na teren prywatny dla prowadzenia budowy, płatności za zajęcie terenu, koniecznych w określonych przypadkach odszkodowań itp.
Na podstawie proponowanego w projekcie art. 350 § 1 budowa przyłącza, którego część znajdować się będzie na nieruchomości odbiorcy (tj. właściciela nieruchomości przyłączanej do sieci), będzie się wiązać dla przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego z uzyskaniem służebność przesyłu i zapłatą za jej ustanowienie właścicielowi nieruchomości przyłączanej, nawet jeżeli wybudowane przyłącze będzie służyło wyłącznie zaopatrzeniu w wodę tej jednej nieruchomości lub odprowadzeniu ścieków tylko z tej nieruchomości. Jeżeli bowiem budowa przyłącza ma być obowiązkiem przedsiębiorstwa (czyli przedsiębiorstwo ma sfinansować jego budowę i tym samym będzie ono właścicielem przyłącza), a ponadto „z dniem uruchomienia, przyłącze wchodzi w skład przedsiębiorstwa operatora sieci”, to przyłącze zostanie zapewne zakwalifikowane jako urządzenie, o którym mowa w art. 49 § 1 i 3051 k.c., ze wszystkimi tego konsekwencjami (zwłaszcza w postaci roszczeń właścicieli nieruchomości). Grozić to może katastrofalnymi skutkami dla całej branży wodociągowo-kanalizacyjnej.
W kontekście propozycji 350 Kodeksu i zaprezentowanych w niniejszym piśmie uwag, Izba krytycznie ocenia zmianę funkcjonującej w branży wodociągowo – kanalizacyjnej od wejścia w życie uzzw zasady, iż za budowę przyłącza odpowiada ten, któremu ma ono wyłącznie tsłużyć, czyli właściciel nieruchomości przyłączanej do sieci. W przypadku natomiast, w którym zasada ta miałaby jednak zostać zmieniona niezbędne jest, za przykładem chociażby branży elektroenergetycznej, wprowadzenie opłaty za przyłączenie, poprzedzonej zaliczką, oraz ustalenie, że inwestor wnoszący o przyłączenie zobowiązany jest do umożliwienia przedsiębiorstwu wod.-kan. korzystania z nieruchomości na cele związane z przyłączem, bez ponoszenia jakichkolwiek opłat z tego tytułu, po to, aby kosztami budowy czy rozbudowy przyłącza nie byli obarczani odbiorcy usług przedsiębiorstwa, nie mający nic wspólnego z danym przyłączem. Mechanizm ustalania opłaty przyłączeniowej powinien uwzględniać zarówno faktyczne koszty robót budowlanych związanych ściśle z budową przyłącza, a zależne przede wszystkim od jego rodzaju (wodociągowe / kanalizacyjne) i długości (w tej mierze właściwe może okazać rozwiązanie funkcjonujące w branży elektroenergetycznej), ale również koszty uzyskania dostępu do nieruchomości osób trzecich, w których realizowana będzie budowa.
Izba zwraca uwagę, iż w przypadku wprowadzenia zasady wedle której, za budowę przyłączy odpowiadać będą przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjne, a jednocześnie braku opłaty przyłączeniowej w racjonalnym – uzasadnionym wyżej wymienionymi okolicznościami wymiarze, branża wodociągowo – kanalizacyjna pozostanie potraktowana gorzej od gestorów innych rodzajów sieci, albowiem zobowiązana podobnie jak oni do budowy i eksploatacji przyłączy, jako jedyna, pozbawiona zostanie instrumentu ekonomicznego, który mógłby rekompensować jej koszty z tym związane.
W myśl przepisu art. 352 projektu: „Przyłączenie innych obiektów budowlanych do istniejącego odcinka przyłącza wymaga zgody właściciela terenu inwestycji, na którym znajduje się przyłącze. Odcinek przyłącza służący do obsługi więcej niż jednego terenu inwestycji staje się odcinkiem sieci.”). Przepis ten jest nie do przyjęcia dla branży wod.-kan. Nie wynika z niego nawet to, że przyłączenie musi być zgodne z warunkami technicznymi wydanymi przez przedsiębiorstwo operatora sieci, przez co odcinek przewodu może stać się siecią nawet bez wiedzy przedsiębiorstwa. Poza tym, ze względu na definicję „terenu inwestycji” w art. 2 pkt 17 („działka lub działki gruntu, na których realizowana jest inwestycja, a także część działki gruntu, gdy przepis tak stanowi; terenem inwestycji może być także budynek lub lokal o ile stanowią one odrębną nieruchomość”), „siecią” stanie się także odcinek przyłącza służący do obsługi kilku budynków na jednej nieruchomości lub nawet służący do obsługi kilku lokali, oczywiście ze wszystkimi tego konsekwencjami dla przedsiębiorstwa w postaci obowiązku nie tylko zapewnienia ciągłego i niezawodnego działania takiej wewnętrznej „sieci” oraz obowiązku ustanowienia służebności przesyłu za wynagrodzeniem dla właściciela nieruchomości!
W ramach uwag ogólnych należy też zauważyć, iż projekt, w świetle brzmienia art. 351 Kodeksu, nie przewiduje możliwości odmowy wydania warunków technicznych przyłączenia. Obecnie, na podstawie art. 15 ust. 4 uzzw a contrario istnieje możliwość odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci, jeżeli nie są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a także gdy nie istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Wobec braku przepisów zmieniających nie wiadomo, czy powyższa możliwość pozostanie; czy też – być może – na wniosek podmiotu, który zechce przyłączyć swoją nieruchomość do sieci, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne będzie zobowiązane do budowy przyłącza niezależnie od położenia nieruchomości i niezależnie od odległości do istniejącej sieci (a tym samym niezależnie od długości przyłącza), a także niezależnie od tego czy przedsiębiorstwo posiada tytuł prawny (lub realną szansę na jego uzyskanie), w celu realizacji budowy przyłącza na terenie, przez który ze względów technicznych przyłącze musiałoby przebiegać.
Zauważyć należy, że Kodeks nie określa jaka będzie rola technicznych warunków przyłączenia w procesie inwestycyjnym i w procesie użytkowania obiektów budowlanych a przecież w technicznych warunkach przyłączenia dysponenci mediów określą konieczne parametry dla świadczenia usług w zakresie zapewnienia mediów, co skutkować będzie zobowiązaniem zawartym później w umowie pomiędzy odbiorcą usług w nieruchomości a dostawcą mediów.
W kontekście proponowanego przepisu postawić należy pytanie, co w sytuacji, gdy zgoda inwestycyjna sieci dotyczy innego inwestora niż wnoszącego o przyłączenie nieruchomości lub gdy inwestor odstąpi od realizacji sieci?
Dalej, Izba zwraca uwagę również i na to, że ustawodawca w art. 350 i 351 używając sformułowania operator sieci, jak się wydaje, utożsamia właściciela infrastruktury i jej eksploatatora.
W Polsce jest już wiele przykładów rozdzielenia tych funkcji. Właściciel sieci, którym może być spółka infrastrukturalna lub gmina, po podjęciu decyzji o powierzeniu wykonywania zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub tylko powierzenia eksploatacji sieci wod.-kan. podmiotowi trzeciemu, wybranemu w trybie konkurencyjnym (np. w oparciu o przepisy Prawa zamówień publicznych) ustanawia nową sytuację prawną, powodującą prawne rozdzielenie tych funkcji ( strony zawierają np. umowę dzierżawy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych).
Brak jednoznacznego zdefiniowania komu przysługuje miano operatora sieci może doprowadzić do błędnego postawienia znaku równości pomiędzy właścicielem infrastruktury, który notabene zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym nie musi być przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w rozumieniu uzzw, a faktycznym operatorem sieci.
Wydaje się, że projekt zawiera w tej mierze niedopuszczalne uproszczenie, co może prowadzić w efekcie do powstania sytuacji obarczonych błędem prawnym, np. w zakresie prawa własności
Dalej stwierdzić należy, iż w art. 2 Kodeksu pojawiają się definicje infrastruktury technicznej oraz usług infrastrukturalnych (pkt 13 i 14), których zakres przedmiotowy może być zbieżny lub nawet tożsamy z definicjami urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych oraz sieci znajdującymi się w uzzzw.
Kodeks wiąże pojęcie infrastruktury z sieciami dystrybucyjnymi, pośród których wymienia sieci wodociągowe oraz odrębnie sieci kanalizacyjne, jednak przyjęcie takiego rozwiązania w nowej ustawie, bez wyjaśnienia relacji do funkcjonującej już dzisiaj w obrocie prawnym terminologii, wywoła wątpliwości interpretacyjne; ustawodawca winien dążyć do posługiwania się tymi samymi określeniami na dany przedmiot lub zjawisko dla zapewnienia spójności systemu prawa.
Trzeba też zaznaczyć, że definicja usług infrastrukturalnych jest niepełna bo obejmuje wydobycie, oczyszczanie oraz magazynowanie wody oraz oczyszczanie ścieków, pomijając ich przesył. Dodatkowo Izba zwraca uwagę na niejasną granicę między definicją „usług infrastrukturalnych” w projekcie oraz instytucją „usługi wodnej” określonej w projekcie Prawa wodnego w art. 35 ust. 2
W art. 2 pkt 50) znajdujemy definicję obiektu liniowego , którym jest m. in. – jak to ujęto w projekcie – wodociąg, kanał. Jest to kolejny przykład „rozmijania” się tworzonych określeń z już funkcjonującymi, bo nie jest wiadomo, czy należy wodociąg lub kanał identyfikować z sieciami wod.-kan.
Z przepisów zamieszczonych w księdze IV pt. „ Utrzymanie obiektów budowlanych i katastrofa budowlana” i rozdz. 1 pn. „Utrzymanie obiektów budowlanych” ( s. 191 i n. Kodeksu) można- jak się wydaje-wyprowadzić wniosek, że przedsiębiorstwa wod.-kan. będą zmuszone do zwiększenia funkcji nadzorczych związanych z obiektami (vide: art. 569 Kodeksu, a szczególnie jego § 4 odnoszący się do obiektu liniowego), co z kolei pociągnie za sobą zwiększenie kosztów ich funkcjonowania i – w efekcie – spowoduje wzrost taryf.
W ramach uwag ogólnych Izba zgłasza również postulat uszeregowania alfabetycznie definicji podanych w art. 2 Kodeksu celem ułatwienia korzystania z przepisów w nim zawartych.
W odniesieniu się do poszczególnych już przepisów projektu, Izba wskazuje:
LEG-15_MIR_A.Adamczyk_Kodeks_budowlany_tabela_na_strone.pdf352.28 KB
